一、先看全局：定增在国资眼里不是一件事
现行的核心规范是《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第 36 号，2018 年 7 月 1 日施行，以下简称「36 号令」）。在它的体系里，市场上笼统说的「定增」会按交易实质被拆进三个不同的章节，各自的审批主体、时点和报送文件都不一样：
| 交易实质 | 36 号令条文 | 本专题 | |
|---|---|---|---|
| 第一类 | 上市公司发行证券（向特定对象发行股份募资） | 第 62、63、64 条 | 第二篇 |
| 第二类 | 国有股东认购本次发行的股份（增持） | 第 53、54、55 条 | 第二篇 |
| 第三类 | 发行股份购买资产（资产重组） | 第 65、66、67、68 条 | 第二篇 |
一笔交易可能同时落进两格：控股股东参与认购的定增，是第一类叠加第二类；发股购买控股股东资产并配套融资的，是第一类叠加第三类。分错格，后面的时点和文件全都会错。具体怎么分、时点差在哪，第二篇专门讲。这一篇先解决更前置的两个问题。
二、第一个问题：你到底是不是「国有股东」
这一步经常被跳过，但它决定了整套办法套不套得上。36 号令第三条给了明确定义，并且要求这类股东的证券账户标注「SS」：
- （一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；
- （二）第（一）项所述单位或企业独家持股比例超过 50%，或者合计持股比例超过 50% 且其中之一为第一大股东的境内企业；
- （三）第（二）项所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。
三个容易读漏的地方：
第一，第（二）项是「超过 50%」，不是「50% 及以上」。恰好持股 50% 的，按文义不落入本项。
第二，「合计超过 50%」还附了一个条件——其中之一必须是第一大股东。几家国有单位合计持股 55%、但第一大股东是某民营企业的，按文义不构成本项下的国有股东。这个组合条件常被简化成「国资合计过半就算」，是不准确的。
第三，第（三）项只穿透到「独资或全资」。它接的是各级境内独资或全资企业，不是「凡是被控股的都算」。
两个容易被忽略的边界
政府部门、机构、事业单位及其所属企业——第七十五条规定，这类主体持有的上市公司国有股权变动行为，按照现行监管体制比照本办法管理。也就是说不是「不适用」，而是「比照」。
金融、文化类上市公司——第七十六条规定，这类公司的国有股权监督管理，国家另有规定的，依照其规定。做金融或文化类标的时，不能只查 36 号令就下结论，必须另行确认是否存在专门规定。
三、管的是哪些行为
第二条把「上市公司国有股权变动行为」定义为持股主体、数量或比例等发生变化的行为，并逐项列举。与定增直接相关的有三项：国有股东认购上市公司发行股票；国有股东所控股上市公司发行证券；国有股东与上市公司进行资产重组。
请注意第二项的主语——是「上市公司发行证券」这件事本身被纳入监管，而不是只有国有股东自己动手买卖股份才被管。上市公司发新股会摊薄国有股东持股，所以发行行为本身就落入国资监管范围。股东没有卖股票，为什么也要报国资？答案就在这里。
四、谁批：不是一律报国资委
这是本篇最需要纠正的认知。36 号令第七条把一批事项下放给「国家出资企业」（通常即集团母公司）自行审核批准，与定增相关的是三项：
| 情形 | 谁批 |
|---|---|
| 所控股上市公司发行证券，未导致国有控股股东持股比例低于合理持股比例 | 国家出资企业自审（第七条第三项） |
| 国有股东认购上市公司发行股票等，未导致上市公司控股权转移 | 国家出资企业自审（第七条第四项） |
| 国有股东与所控股上市公司资产重组，不属于证监会规定的重大资产重组范围 | 国家出资企业自审（第七条第五项） |
| 以上情形之外的 | 报国有资产监督管理机构审核批准（第五十四条、第六十三条、第六十七条） |
换句话说，一笔不摊薄到控股线以下、又不构成重大资产重组的普通定增，在国资这一端是集团自己批的，并不上国资委。把所有定增都当成「必须报国资委」，会把项目周期算长；反过来，把本该报国资委的当成集团能自审，则是程序瑕疵。
枢纽：「合理持股比例」
上表里两次出现的判断标准，落在同一个变量上。第八条规定：
三个实务要点：
- 它不是法定的固定数字，而是由集团自己研究确定、报备案的一个值。各地实践中也有称「最低持股比例」的。
- 同一控制人下的持股要合并计算，分散在几个平台的国有持股不能分开算。
- 具体办法由省级以上国资委另行制定，所以这是一个存在地区差异的环节——第三篇会展开。
五、「集团自审」不等于「不留痕」
第十一条规定，国资监管机构通过上市公司国有股权管理信息系统实施统一监管；国家出资企业应通过该系统及时、完整、准确报送所持上市公司股份变动情况。关键是最后一句：
所以「集团自审」这条路的产出物不是一份内部批文了事，而是系统出具的统一编号备案表。这份备案表在其他环节是有硬用途的——例如第二十七条就把批准文件或统一编号的备案表列为办理股份过户登记的必备文件之一。
六、两条贯穿始终的底线
权属清晰（第五条）：国有股权变动涉及的股份应当权属清晰，不存在受法律法规规定限制的情形。
合理定价（第十条）：上市公司国有股权变动应当根据证券市场公开交易价格、可比公司股票交易价格、每股净资产值等因素合理定价。这一条是国资端的独立要求，与证监会体系下的发行定价规则并行，不能互相替代。
还有一条容易被忽略的义务在第九条：在上市公司国有股权变动信息披露前，各关联方要严格遵守保密规定，违反的应依法依规追究相关人员责任。定增筹划阶段的知情人管理，在国资端也是有明文依据的。
七、违规的后果
第七十一条：违反有关法律、法规或本办法的规定变动上市公司国有股权并造成国有资产损失的，国资监管机构可以责令国有股东采取措施限期纠正；国有股东、上市公司负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由国资监管机构或者相关企业按照权限给予纪律处分，造成国有资产损失的应负赔偿责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
注意这一条的触发要件包含「并造成国有资产损失」。但这不意味着没有损失就没有后果——程序瑕疵在证券监管端会直接反映为发行注册的障碍，那是另一套评价体系。
八、常见问答
Q：我们几家国有单位合计持股 55%，是不是就是国有股东？
不一定。第三条第（二）项在「合计持股比例超过 50%」之外还要求其中之一为第一大股东。两个条件要同时满足。
Q：这次定增我们股东不卖也不买，为什么还要走国资程序？
因为第二条把「国有股东所控股上市公司发行证券」本身列为国有股权变动行为——发新股会改变国有股东的持股比例，所以发行行为自身就在监管范围内。
Q：普通定增是不是一定要报国资委？
不是。只要未导致国有控股股东持股比例低于合理持股比例，按第七条第三项由国家出资企业（集团）自行审核批准。跌破了才报国资监管机构。
Q：集团自己批了，是不是就不用报系统了？
要报。第十一条明确，集团自审的事项须通过管理信息系统作备案管理并取得统一编号的备案表。
Q：合理持股比例有没有一个全国统一的数字？
没有。第八条规定由国家出资企业研究确定并报备案，具体办法由省级以上国资委另行制定，因此存在地区差异。
Q：我们是金融类上市公司，直接套 36 号令行不行？
不能只套。第七十六条规定金融、文化类上市公司国有股权的监督管理，国家另有规定的依照其规定，须另行确认是否存在专门规定。
本篇主要依据
- 《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第 36 号，2018 年 7 月 1 日施行）第二、三、五、七、八、九、十、十一、二十七、五十四、六十三、六十七、七十一、七十五、七十六条